Contrario al solícito modo con que en los últimos años ha concesionado la principal red de fibra óptica del país y parte del espectro radioeléctrico, el gobierno federal ha desdeñado durante casi una década la operación del Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones (Focosote), que habría de beneficiar a 10 millones de personas de escasos recursos.
Del incumplimiento es responsable la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), en tanto encargada de su operación; pero también lo es la empresa Teléfonos de México (Telmex), beneficiaria de la concesión de los dos únicos proyectos que se han puesto en marcha desde 2002 para llevar servicios de telefonía a poblaciones urbanas y rurales marginadas.
Ahora mismo, la SCT y Telmex se encuentran entrampadas en el más reciente conflicto que se ha suscitado dentro del sector telecomunicaciones, luego de que el pasado 27 de mayo la Secretaría negara a la empresa de Carlos Slim Helú una concesión para ofrecer servicio de televisión restringida. Lo anterior, a pesar de que el Poder Judicial de la Federación había otorgado un amparo a Telmex, en el cual reconocía que la omisión de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) para responder en tiempo a la petición de la empresa, se traducía en una opinión favorable a ésta.
A pesar de la demora con que la dependencia informó de su negativa, ésta no ha sido mayor a la pasividad mostrada para sancionar a Telmex por el incumplimiento de los contratos C-411-001-05 y C-411-001-06, conforme a los cuales para marzo de 2009 la compañía telefónica tendría que haber llevado el servicio de telefonía a, cuando menos, 6 mil 22 localidades marginadas, de las 11 mil 76 previstas por el Focosote.
En el conflicto que sostienen el gobierno federal y la empresa de Slim Helú, ésta ha argumentado que su entrada al mercado de la televisión restringida beneficiaría a los usuarios al ofrecer menores precios y mejor calidad en el servicio.
Pero al mismo tiempo, Telmex ha dejado cientos de comunidades pobres sin acceso a telefonía pública o con fallas en el servicio y ha hecho cobros indebidos a los usuarios, como consigna la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en su revisión al fideicomiso, al amparo del cual opera el programa de cobertura social de la SCT.
La auditoría, que forma parte del Informe del resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública 2009, es la única inspección que el órgano fiscalizador ha hecho al Focosote desde su creación hace casi 10 años, a pesar de los exhortos de algunos senadores para transparentar su ejercicio.
El asunto no es menor si se considera que dicho Fondo recibió del gobierno federal 750 millones de pesos como aportación inicial para su operación, los cuales bien pudieron agotarse en el primer año de su ejercicio, dada la amplia necesidad de servicios de telecomunicaciones en el país, estima la doctora Clara Luz Álvarez González de Castilla, especialista en telecomunicaciones.
De la millonaria bolsa entregada al Focosote, hasta mayo del año pasado casi 267 millones habían ido a parar a manos de Slim Helú, de acuerdo con los saldos de sus estados financieros, cuyas copias posee Contralínea.
Datos más recientes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público muestran que hasta marzo de 2011 el fideicomiso tenía recursos disponibles por 843 millones de pesos, sin que a la fecha existan nuevos proyectos para utilizarlos.
Telmex incumple
Aunque el Focosote se creó desde noviembre de 2002, fue hasta el 2 de febrero de 2005 y el 4 de septiembre de 2006 que se suscribieron los primeros y únicos contratos que en casi una década han aprovechado los recursos del fideicomiso. Según un comunicado de la SCT, con tan sólo esos dos proyectos se habría de beneficiar a 10 millones de personas.
La empresa de Slim Helú –cuyo título de concesión le obliga a ofrecer el servicio universal de telefonía como una contraprestación– resultó ganadora de las dos licitaciones públicas que ampararon los contratos C-411-001-05 y C-411-001-06.
En éstos se lee que la empresa obtendría pagos no recuperables por máximos de 274 y 377 millones de pesos, respectivamente, así como la autorización para operar bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico por 10 años.
En dichos acuerdos, Telmex se compromete a llevar el servicio público de telefonía básica local y de larga distancia tanto residencial como a través de casetas públicas a un total de 11 mil 155 localidades de escasos recursos. Un convenio modificatorio al primer contrato redujo la cifra a 11 mil 76 comunidades.
El acuerdo C-411-001-05 y su convenio modificatorio estipulan que Telmex tendría “como máximo 12 meses para instalar la infraestructura de la Red e iniciar la prestación del STB1 [Servicio Telefónico Básico Tipo 1]” en 1 mil 971 localidades previstas.
Una vez iniciada la prestación del STB1, contaría con seis meses más para iniciar la operación de un número de líneas telefónicas equivalente a la décima parte del total de viviendas electrificadas en cada comunidad.
En estas localidades el servicio sería proporcionado sin gastos de instalación, pago de renta mensual y se cobraría una tarifa máxima equivalente al promedio de las tarifas registradas de telefonía pública. Asimismo, el primer aparato telefónico sería proporcionado sin costo alguno para el usuario.
Para atender las 1 mil 880 regiones restantes, dispondría de 24 meses a partir de la firma del contrato y 12 meses más para poner en operación cuando menos el equivalente de líneas telefónicas al 5 por ciento de viviendas electrificadas. En éstas sí podría aplicar gastos de instalación, aunque mantendría las mismas características del servicio.
El segundo contrato fija plazos de 24 y 36 meses para la instalación de la infraestructura, más un semestre para la operación de líneas telefónicas en un porcentaje similar al establecido en el acuerdo anterior.
Esto significa que los trabajos de instalación y operación del primer contrato y los correspondientes a la primera etapa del segundo debieron concluir entre agosto de 2006 y marzo de 2009. Sin embargo, Telmex no cumplió con los plazos establecidos.
De acuerdo con la revisión de la ASF, para agosto del año pasado aún faltaban por instalar 7 mil 892 líneas telefónicas del contrato C-411-001-05 y 5 mil 792 de la primera fase del contrato C-411-001-06. De las líneas previstas en la segunda etapa de éste, hacían falta 32 mil 208 líneas –prácticamente la mitad de las programadas– a un mes de que venciera el plazo establecido.
Además del incumplimiento en la instalación de líneas telefónicas, se reportaron 2 mil 421 líneas que no funcionaban y 4 mil 731 que lo hacían pero con fallas técnicas, tan sólo durante 2009. También hubo 813 casos en los que el usuario había pagado por la instalación o por el aparato telefónico, en contravención con lo estipulado en los contratos.
En inspecciones físicas a comunidades de Oaxaca y Aguascalientes, (cuyas densidades de penetración del servicio de telefonía son de 7.6 y 20.5, respectivamente, por cada 100 habitantes), se detectaron 62 casos en los que no se instalaron las líneas telefónicas programadas, mientras que se reportaron 139 situaciones de cobros indebidos por la instalación o el aparato telefónico, y 62 por deficiencias en el servicio y en la instalación de las líneas.
Otro problema fue la falta de información, ya que en 103 casos a los usuarios no se les entregó el contrato formalizado con Telmex, a 152 no se les dejó el cuadro de tarifas, a 128 no se les informó que tenían acceso a internet y a 106 no se les proporcionó un número telefónico para reportar fallas.
Por si fuera poco, hubo discrepancias entre los informes entregados al Comité Técnico del fideicomiso –que preside la SCT– y los datos consignados en el Reporte del cumplimiento de la misión y fines, que se incluye en los informes trimestrales de información financiera entregados a la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto de la misma Secretaría.
En esos informes, además, no se identifica el avance en el número de localidades atendidas, por lo que, a ojos de la ASF, no se puede medir el grado real de cobertura, penetración y diversidad de servicios de telecomunicación ofrecidos por Telmex.
SCT, responsable
A pesar del incumplimiento en que incurrió Telmex, la SCT no le ha fijado ningún tipo de sanción. De acuerdo con la Auditoría Superior, la Secretaría sólo le notificó de una falta por haber reportado líneas de 29 localidades después de la fecha establecida, por la cual la telefónica debía pagar 140 mil 800 pesos –equivalentes al 0.05 por ciento del dinero del Focosote que se le ha entregado.
Pero la empresa solicitó “dejar sin efectos” tal requerimiento, sin que para agosto del año pasado (cuando concluyó el proceso de auditoría) la SCT hubiera hecho algún pronunciamiento al respecto.
Además, la empresa tampoco ha cumplido con la entrega de reportes semestrales de índices para medir la calidad en el servicio y la SCT ha sido omisa al pedírselos.
La Auditoría advierte que aun cuando la SCT sancionara a Telmex por no cumplir con los plazos establecidos, no podría hacerlo por las fallas en el servicio ofrecido, ya que los contratos no establecen penas para ese tipo de irregularidades.
Para Clara Luz Álvarez González de Castilla lo más “grave” que evidencia la revisión al Focosote es la mala gestión que ha tenido desde su creación, y que se manifiesta en el copioso monto que sigue sin destinarse a proyectos sociales de telecomunicaciones.
Autora de los libros Derecho de las telecomunicaciones e Internet y derechos fundamentales, así como de diversos artículos en materia de telecomunicaciones, Álvarez González de Castilla imputa tal responsabilidad a todas las entidades que participan en el Comité Técnico del fideicomiso, a cuya cabeza está la SCT y su actual titular, Dionisio Pérez Jácome.
En dicho Comité también participan representantes de entidades públicas como la Subsecretaría de Comunicaciones de la SCT, la Cofetel, la Coordinación General del Sistema Nacional e-México, la Comisión Federal de Competencia, así como representantes de la industria de las telecomunicaciones en el país.
La especialista en telecomunicaciones enfatiza que el tema de la cobertura social ha estado completamente ausente durante este sexenio, pues además de no destinársele más recursos al fideicomiso, tampoco se han elaborado nuevos proyectos para aprovechar el dinero disponible. “Es como si vieras que hay gente muriéndose de hambre y tienes comida para darle y no se la das”, equipara.
Rezago, el precio de la omisión
Desde la aparición del Focosote, durante el sexenio de Vicente Fox Quesada, el sector de las telecomunicaciones ha vivido episodios relevantes y controvertidos. Uno de ellos fue la modificación que se intentó hacer a las leyes federales de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión para favorecer a las televisoras Televisa y TV Azteca con la entrega de espectro digital de frecuencias.
También lo fueron la entrega de la red de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad a Televisa-Telefónica Movistar-Megacable, en un concurso en el que el consorcio fue el único participante, y la licitación de espectro radioeléctrico para telefonía móvil, en la que resultó ganador el grupo formado por Televisa (que después desistió) y Nextel, a cambio de un pago ínfimo al gobierno.
Pero ninguno de estos sucesos, ni de otros que han suscitado reyertas entre las empresas operadoras y la autoridad, han puesto atención en el tema de la cobertura social, ni mucho menos han colocado en la agenda los pendientes del Focosote.
Aunado a ello, en lo que va del sexenio calderonista el número de poblaciones con servicio telefónico en el país no ha mostrado avance, pues desde 2007 se mantiene en 55 mil 353, de acuerdo con datos de la SCT. Lo mismo ha ocurrido con las localidades comunicadas con telefonía rural, que desde hace cuatro años se estancaron en 51 mil 396.
Mientras tanto, la densidad de penetración de servicio de telefonía en el país se redujo entre 2005 y 2010, con lo que para el año pasado se encontraba en 17.9 líneas telefónicas por cada 100 habitantes. En el estado de Chiapas la situación es más crítica, pues la penetración ahí es de 5.7, lo que significa que menos de seis personas de cada 100 cuentan con servicio de telefonía en la entidad.
En el otro extremo se sitúa el Distrito Federal con el mayor nivel de penetración. Sin embargo, éste tampoco es muy alentador, pues apenas llega a 43.9 de cada centenar de habitantes.
Eso se traduce en un nivel de penetración de telefonía fija en el país menor al que existe en Brasil y Chile, además de representar la tercera parte de la penetración que tienen Alemania, Francia y Reino Unido.
Ramiro Tovar Landa, consultor en regulación y competencia económica, considera que en México no sólo ha faltado una cobertura universal en telecomunicaciones, sino que la ausencia de ésta ha dejado al país rezagado respecto de otras naciones.
En este tenor, considera que el Focosote no ha sido un instrumento utilizado por las dos últimas administraciones para cumplir con su obligación de brindar servicios de telecomunicaciones a las poblaciones marginadas. “No solamente en las cuentas se nota que no ha cumplido con sus objetivos, en los hechos también”, reprocha.
Para ejemplificar la gravedad de la brecha que persiste en cobertura de telecomunicaciones, Tovar Landa refiere datos del Censo de Población y Vivienda 2010, los cuales señalan que apenas el 16.6 por ciento de las viviendas rurales cuenta con línea telefónica, mientras que en las urbanas hay 3.5 veces más.
En servicio de internet la brecha es de 2.5 por ciento en zonas rurales contra 33 por ciento en áreas urbanas. En contraste, la penetración del servicio de televisión abierta –controlada actualmente por Televisa y TV Azteca– es de 99 por ciento en las ciudades y 97 por ciento en zonas rurales.
Dada la poca efectividad que el Focosote ha demostrado para reducir este rezago, el catedrático considera conveniente desaparecerlo y sustituirlo con un nuevo esquema que obligue a todos los operadores de servicios de telecomunicaciones a ofrecer servicios de cobertura social como una contraprestación. Actualmente, el único operador que tiene estipulada esta condición es Telmex.
La propuesta de Tovar Landa sobre el futuro del fideicomiso coincide con la planteada por la ASF, que recomienda a la SCT que “evalúe la conveniencia de extinguir[lo]”.
Para Álvarez González de Castilla la solución no está en desaparecer el fideicomiso, pues dice que ello no contribuiría a que se cumpliera con el mandato de dar cobertura en telecomunicaciones a las poblaciones de menores recursos, establecido en la Ley Federal de Telecomunicaciones.
Considera que “el enemigo a vencer” no es el fideicomiso, sino la forma en que se está manejando.
El diputado Francisco Hernández Juárez, integrante de la Comisión de Comunicaciones y secretario general del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana, resalta la relevancia que tiene el tema de la cobertura social en telecomunicaciones, sobre todo en el contexto actual de confrontaciones entre operadores y el gobierno.
“Hoy es más vigente que nunca porque todo el conflicto se está centrando en el tema de la competencia, la regulación que el gobierno debe realizar y sobre la judicialización que se ha generado en el ámbito de las telecomunicaciones.”
Para conocer la postura de la SCT y de Telmex, Contralínea solicitó entrevistas a través de sus respectivas oficinas de comunicación y relaciones públicas. La subdirectora de Comunicación de Telmex, Concepción Rivera Romero, respondió que la información relativa al Fondo “se proporciona solamente a las autoridades”. Hasta el cierre de edición, la SCT no había respondido la petición.
