Los funcionarios del Poder Ejecutivo
fácilmente burlan las disposiciones emitidas por jueces, magistrados y
ministros. De 1996 a 2014 se registran más de 15 mil incidentes de
inejecución, pero sólo 15 servidores (el 0.1 por ciento) fueron
consignados por desacato y separados de sus cargos
El
análisis cuantitativo y cualitativo de un procedimiento específico –el
incidente de inejecución de sentencia– demuestra que la independencia y
autonomía del Poder Judicial resulta especialmente débil cuando analiza
casos en los que se involucra al Poder Ejecutivo federal.
Con
los datos originales expuestos por esta investigación se muestra que
las y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
no se atreven a frenar los continuos desacatos en que incurre el Poder
Ejecutivo federal.
Camino tortuoso para el cumplimiento de sentencias
Cuando
una autoridad pierde un juicio de amparo, es difícil para el gobernado
lograr el cumplimiento de la sentencia. Si la autoridad decide ignorar
al juez federal, tiene varios años a su disposición antes de que se
tomen medidas reales para forzarla a obedecer.
Año
con año, alrededor de un 30 por ciento de los casos en la SCJN son
“incidentes de inejecución”. Los demás asuntos, ya sean amparos directos
en revisión, amparos indirectos en revisión, controversias
constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, etcétera, son
menores en cantidad (ver gráficas 1, 2 y 3).
Estos
datos demuestran que la principal labor del máximo tribunal –antes que
resolver litigios o proteger la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos– es intentar que las autoridades obedezcan los mandatos
de los jueces.
La Ley de Amparo
señala que en el caso de que se ignoren las decisiones de los jueces
federales se debería separar del cargo y consignar al responsable para
que sea sancionado conforme al delito de abuso de autoridad. Pero antes
de que ello sea posible hay muchos procedimientos intermedios que toman
años de trámites y deliberaciones.
Ante
la gravedad de la consecuencia de la inejecución de las sentencias y en
un ambiente político en el que el Poder Ejecutivo tenía una inmensa
preeminencia sobre los otros órganos del Estado, la jurisprudencia de la
SCJN fue incorporando un requisito indispensable: que el incumplimiento
de la sentencia resultara “inexcusable” o contumaz. Esto permitió
evitar que las autoridades administrativas fueran destituidas y
consignadas penalmente por ignorar las decisiones del Poder Judicial.
Incluso
las propias resoluciones del Pleno de la SCJN calificaban como
“severas” las consecuencias de la inejecución de las sentencias de
amparo, es decir, la destitución y la consignación penal del
responsable.
Las dificultades para
obtener el cumplimiento de una sentencia de amparo en México son
evidentes y ofensivas. De acuerdo con la Ley de Amparo (artículo 105) y
la jurisprudencia, antes de proceder a abrir un incidente de inejecución
de sentencia (competencia de la SCJN) el juez de Distrito debe agotar
una serie de diligencias que consisten en rogar a la autoridad
responsable o a sus superiores que acaten el fallo, y solamente cuando
estos requerimientos sean totalmente ignorados, entonces puede el juez
de Distrito enviar el asunto a un Tribunal Colegiado de Circuito.
Después
de que el Tribunal Colegiado de Circuito realiza nuevas diligencias
para suplicar a las autoridades administrativas que obedezcan al juez
federal, entonces envía el caso a la SCJN.
Pero
además, no basta con probar que la autoridad responsable ignoró la
sentencia del juez. Todavía se tiene que decidir si el incumplimiento es
contumaz o existe alguna excusa “razonable”. La SCJN no puede separar
de su cargo a un funcionario por ignorar a los jueces sin antes realizar
un segundo juicio en el que evalúa si existe el requisito de
“inexcusabilidad” en la conducta de la autoridad.
Probablemente
lo más grave sea que también las controversias constitucionales para
dirimir litigios competenciales entre los poderes del Estado mexicano
(contempladas en la fracción I del Artículo 105 de la Constitución) y
las acciones de inconstitucionalidad, medio de control abstracto de
constitucionalidad (reguladas por la fracción II del Artículo 105 de la
Constitución), están sujetas a igual procedimiento de ejecución de
sentencias.
Puede decirse que el procedimiento en México para ejecutar las sentencias de constitucionalidad es largo, complicado, lleno de lagunas
y con consecuencias penales que han tratado de ser evitadas al máximo
por la SCJN (en una postura seudogarantista), lo que lleva a la
proliferación del incumplimiento de las resoluciones.
La mejora del procedimiento de ejecución no pasa por endurecer todavía más las sanciones por el incumplimiento. De nada sirve con amenazar a una persona con 100 años de presión si sabe que esa amenaza nunca se cumplirá. La solución es dotar a los jueces que emiten las sentencias de mayores medidas de apremio para forzar el cumplimiento (sin tener que esperar a que la SCJN intervenga) y la transformación de la naturaleza del incidente de inejecución para eliminar su carácter penal.
¿Cuándo deja de ser “razonable” el plazo para cumplir sentencias?
En
el caso Robins contra Reino Unido, un juicio que duró 4 años fue
considerado violatorio del artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos. Podríamos afirmar, por tanto, que un caso cuya duración supere
este plazo resultaría contrario a los derechos humanos reconocidos en
tratados internacionales.
Así,
podemos identificar los siguientes 46 casos mexicanos en los que
simplemente la duración del incidente de inejecución de sentencias
demuestran una violación a los derechos humanos de los litigantes (ver
cuadro 1).
Tan sólo el proceso de
ejecución de sentencias (es decir, sin tomar en cuenta el tiempo que
dura el proceso judicial en sí mismo) puede durar en México hasta 11
años.
La ejecución de sentencias por vías penales viola de derechos humanos
Las
sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) han
expresado particularmente que los procedimientos penales para forzar al
cumplimiento de las sentencias resultan ineficaces.
En
el paradigmático caso Burdov contra Rusia 2, el TEDH señaló que las
previsiones para sancionar penalmente a los oficiales del Estado que
fallan al cumplir las decisiones judiciales no pueden considerarse
“efectivas, tanto en teoría como en la práctica”, para ejecutar las
sentencias (caso Bordov contra Rusia 2, 15 de enero de 2009, párrafo
104).
Anatoliy Tikhonovich Burdov es
un ciudadano ruso que participó en las operaciones de emergencia en el
desastre nuclear de Chernobyl. Estuvo expuesto a emisiones radioactivas y
por ello era acreedor a ciertos beneficios sociales que el Estado ruso
incumplió. En mayo de 2002, el TEDH señaló que Rusia había violado los
derechos del señor Burdov por la inejecución total o parcial de varias
sentencias que lo beneficiaban. Sin embargo el Estado continuó
incumpliendo diversas sentencias posteriores, por lo que el señor Burdov
tuvo que volver a acudir al TEDH. Los jueces rusos no tenían forma de
obligar a sus autoridades administrativas a respetar los derechos del
señor Burdov.
En su segunda sentencia
sobre el caso, el TEDH señala que la complejidad del sistema
presupuestal, o de los procedimientos de ejecución, no pueden relevar al
Estado de su obligación de garantizar el derecho de las personas de
ejecutar una decisión judicial que les favorezca dentro de un tiempo
razonable. Corresponde al Estado organizar su sistema de formas que las
autoridades puedan cumplir con sus obligaciones (caso Bordov contra
Rusia 2, 15 de enero de 2009, párrafo 70).
Dentro
de los procedimientos en México, una de las causas
(jurisprudencialmente admitidas) que permiten a las autoridades
administrativas detener el incidente de inejecución de sentencia (y por
lo tanto evitar la consiguiente destitución y consignación penal) es
precisamente la argumentación en el sentido de que el Estado se
encuentra imposibilitado para cumplir con una decisión judicial, al no
contar con previsiones presupuestales. Generalmente este tipo de
argumentos llevan a la SCJN a considerar que el incumplimiento resulta
“excusable”, pues no se debe a la simple voluntad de la autoridad
responsable.
Concretamente, la
jurisprudencia mexicana considera que a las autoridades que carecen de
recursos económicos para hacer frente a la respectiva obligación
pecuniaria no les es imputable el incumplimiento de una sentencia, por
lo que el incumplimiento no debe perjudicarlas “por razones de equidad”
(Jurisprudencia 6/2011, del Pleno de la SCJN).
Como
puede observarse, la SCJN mexicana se encuentra más preocupada por los
derechos de los servidores públicos que podrían resultar “afectados” que
por hacer cumplir las sentencias que dictan los jueces federales.
Sin
embargo, si se analiza el asunto desde el punto de vista de los
derechos humanos (como hace el TEDH) y no desde la óptica de la
autoridad (como hace la SCJN mexicana) podemos observar que el derecho a
exigir el cumplimiento de una sentencia permanece violentado durante
largos periodos en México. Es evidente que más allá de la
responsabilidad de un funcionario en lo particular, el Estado mexicano,
como un todo, está violando derechos humanos al no ejecutar dentro de
periodos razonables las sentencias del Poder Judicial de la Federación
(que incluye para estos efectos a jueces de Distrito, Tribunales
Unitarios de Circuito, Tribunales Colegiados de Circuito y a la propia
Suprema Corte de Justicia de la Nación).
En
la sentencia Burdov contra Rusia 2, también se reitera la doctrina en
el sentido de que el derecho protegido por el artículo 6 de la
Convención Europea sería ilusorio si el sistema legal de un Estado
permitiera que una decisión judicial vinculante y final permaneciera
inoperante. Para el TEDH la ejecución de una sentencia debe ser
considerada parte integral del juicio para los propósitos del artículo 6
(caso Bordov contra Rusia 2, 15 de enero de 2009, párrafo 65).
La reforma constitucional de amparo
El
6 de junio de 2011 se promulgó la reforma en materia del juicio de
amparo, que modifica los artículos 94, 103, 104 y 107 constitucionales.
En
cuanto a la ejecución de sentencias, la reforma constitucional
establece que la consignación ante un juez penal ahora podrá realizarse
también contra “los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el
cargo de la autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria”.
Esta
reforma pone de manifiesto que en México es de esperarse que las
sentencias se incumplan durante largos periodos. Esto lleva a que
cambien los funcionarios que deberían acatar las órdenes judiciales,
debido a que el cumplimiento toma varios años. En lugar de acortar
radicalmente los plazos para lograr el cumplimiento, se busca “atender”
la situación dotando de poderes a la SCJN para sancionar a todos los
funcionarios que ignoraron la sentencia durante años.
La reforma de amparo en materia de ejecución de sentencias
El
2 de abril de 2013 se expidió la nueva Ley de Amparo, que trató de
resolver múltiples problemas dentro de los juicios de amparo. Una de las
modificaciones trascendentes se ocupó de la posibilidad de imponer
multas a las autoridades que omitan dar cumplimiento a una sentencia.
Sin embargo la modificación fue limitada y solamente permite imponer una
única medida de apremio (la multa) y en una única ocasión también. Esto
significa que la lógica en la que poco a poco va aumentando la gravedad
de las medidas de apremio quedó fuera del procedimiento de ejecución de
sentencia.
Además no se modificó la naturaleza penal del incidente de inejecución de sentencia.
Los particulares que actúan como autoridad
El
artículo 5, fracción II de la Ley de Amparo que se emitió el 2 de abril
de 2013 establece que los particulares tendrán la calidad de autoridad
responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que
afecten derechos y cuyas funciones estén determinadas por una norma
general.
Sin embargo, incluso en los
casos en los que los particulares actúan como autoridades también
resulta difícil que el incidente de inejecución logre su finalidad, es
decir, forzar el cumplimiento de las sentencias.
En
esos casos no sería viable retirar del cargo a la empresa o
representante legal que, actuando como autoridad responsable, decide
incurrir en desacato.
Se puede
concluir, por tanto, que el incidente de inejecución resulta un
instrumento extremadamente débil cuando se trata de lograr que los
particulares respeten obligaciones derivadas de los derechos humanos.
El temor al presidente en la SCJN
Un
dato probablemente desconocido hasta el momento en el país apunta que,
de 1996 a 2014, solamente se ha separado a 15 servidores públicos de su
cargo y se les ha consignado ante un juez penal por desacato. Esto
significa que del universo de más de 15 mil incidentes de inejecución
que ha tramitado la Suprema Corte, únicamente en el 0.1 por ciento de
los casos las autoridades que burlan las sentencias son finalmente
sancionadas por ello.
La información
que aquí se presenta es resultado de una investigación original en la
que recurrimos a la información ya difundida por el Poder Judicial, pero
en la que también tuvimos que defender el derecho de acceso a la
información, consagrado en el Artículo 6 constitucional.
A
partir de las bases de datos que se obtuvieron de fuentes oficiales se
puede observar una notoria tendencia al alza en la cantidad de
incidentes de inejecución de sentencia. Esto quiere decir que, a pesar
de todas las reformas, las autoridades siguen desobedeciendo cada vez
más a los jueces (ver gráfica 4).
De
los servidores públicos que fueron separados de su cargo, 10 son
funcionarios municipales, tres son locales y dos son federales (varias
de estas autoridades fueron removidas de su cargo por el incumplimiento
de más de una ejecutoria, es por eso que no coincide el número de
expedientes con el de autoridades separadas). Estos datos podrían
indicar una tendencia de la SCJN para limitarse en sus facultades en
atención a la importancia política de los funcionarios que desobedecen las sentencias.
Es
palmaria la autolimitación de la Corte al analizar la separación de un
funcionario, pues para aplicar esa consecuencia, generalmente la misma
autoridad tuvo que incumplir más de una sentencia de amparo.
Si
se comparan los datos de 2002 con los de 2012, se puede afirmar que los
incidentes de inejecución se multiplicaron en 1 década hasta 23 veces.
Es posible que al aumentar el incumplimiento de las autoridades, la
Suprema Corte haya visto saturado su trabajo. Esta explicación llevaría a
sostener que el mayor problema para la justicia en México no está en
una pretendida ineficiencia del Poder Judicial, sino en el creciente
desprecio del Ejecutivo y sus subordinados por las sentencias de los
jueces federales (ver gráfica 5).
El
temor al Ejecutivo federal también se observa en el hecho de que en los
3 lustros más recientes, con crecientes desacatos de sentencias, no se
ha removido a un solo funcionario federal.
El temor es contagioso
Emulando a los ministros, los magistrados federales también evitan al máximo forzar a las autoridades a obedecer las sentencias.
De acuerdo con el Informe estadístico tabulado 2014,
del Consejo de la Judicatura Federal, en los incidentes de inejecución
de sentencia los Tribunales Colegiados de Circuito se declararon
incompetentes, ordenaron reponer el procedimiento, declararon sin
materia, desecharon o resolvieron como infundados más del 80 por ciento
de los casos. Solamente en el 17.4 por ciento de los casos se declaró
fundado el incidente y únicamente en el 1.7 por ciento de los casos se
remitió el asunto con dictamen a la SCJN para proceder a la separación
del cargo y a la consignación. Una herramienta positiva como el
cumplimiento sustituto se utilizó solamente en el 0.05 por ciento de los
casos.
Recientemente se realizó una
reforma constitucional para tratar de resolver este problema en México.
Sin embargo, a partir del estudio que aquí se ha desarrollado, se puede
concluir que la reforma no tendrá el éxito esperado debido a que no se
altera la naturaleza (penal) del procedimiento de ejecución de
sentencias.
Si en México continúa
prevaleciendo un sistema de ejecución de sentencias tan ineficiente,
anacrónico y que viola sistemáticamente derechos humanos es por un
supuesto argumento constitucional. Este postulado afirmaría que el Poder
Judicial no debe intervenir en las decisiones (presupuestales) del
Poder Ejecutivo. Nuevamente se observa la “reverencia” (que en este
escrito se prefiere llamar “temor”) frente al poder del presidente. En
este caso es el Legislativo y el complejo poder revisor de la
Constitución quien se niega a poner un alto a los abusos del Ejecutivo.
Se
está ante una disyuntiva. Por un lado hacer prevalecer el estado de
derecho, garantizando el derecho de acceso a la justicia y forzando a
que las sentencias sean acatadas por todos. Para ello habría que
descentralizar facultades para lograr la ejecución de sentencias y dotar
al incidente de ejecución de naturaleza administrativa y civil. Por el
otro lado está la opción de seguir dando manga ancha a las
autoridades administrativas (especialmente a las federales) para que
ignoren las decisiones de los jueces federales. Esta segunda opción
implica conservar el incidente penal aparentemente severo, que tiene
consecuencias tan graves que la SCJN no se atreve a aplicar. Hasta ahora
prevalece el miedo. ¿Seguiremos así por mucho tiempo?
Netzaí Sandoval Ballesteros*
[BLOQUE: ANÁLISIS][SECCIÓN: JURÍDICO]
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